4. 유럽연합은 어떻게 작동되고 있을까?

1) EU의 정책결정 방식
 유럽연합을 작동시키는 것은 법(law)이다. 따라서 유럽연합은 법공동체라고도 한다. 유럽연합의 법은 최고의 법인 조약(treaties)과 2차 법(secondary laws)으로 이루어져 있다. 2차 법은 통상적인 유럽연합의 정책결정 절차에 의해서 결정된 정책을 의미한다. 이러한 조약과 2차 법에 의해 각종 제도와 정책이 만들어져 실행된다. 조약은 회원국들에 의해 체결되는 것인 반면, 2차 법은 집행위원회가 법안을 제출하면 유럽의회와 각료이사회가 공동으로 결정하는 방식으로 만들어진다. 유럽연합에서 집행위원회만 법안 발의 권한을 가지지만, 집행위원회는 법안을 만들기 전에 경제사회위원회와 지역위원회의 자문을 거쳐야 한다. 유럽의회와 각료이사회 역시 정책을 결정하기 전에 경제사회위원회 및 지역위원회의 자문을 구해야 한다. 이는 정책결정 과정을 투명하게 하여 정책이 보다 민주적으로 결정될 수 있도록 하기 위함이다. 집행위원회는 이렇게 해서 결정된 법이 각 회원국에서 실행될 수 있도록 여러 행정적 역할을 담당한다. 만약 어느 회원국이나 법인 혹은 개인이 법을 지키지 않을 경우 유럽사법재판소에 제소할 수 있다.













2) 유럽연합의 주요 기구
① 집행위원회(European Commission): 벨기에의 브뤼셀에 위치한 집행위원회는 유럽연합의 행정부와 같은 역할을 수행하고 법안 발의의 권한을 가지고 있다. 28개 회원국에서 1국 1인 원칙에 의해 선출된 임기 5년의 집행위원회 위원(College of Commissioners)은 회원국 정부에서 임명되지만 국가이익을 대표하는 것이 아니므로 출신국가와 무관한 정치적 독립성이 요구된다. 한편 집행위원회 위원장(The President)은 집행위원회의 정치적 방향을 결정짓고 행정부와 입법부로서 집행위원회를 대표하며 유럽이사회 의장과 함께 유럽연합을 대표하는 인물이다. 현 위원장은 포르투갈 출신의 바로소(José Manuel Barroso)이며 임기는 5년이며, 유럽이사회에서 가중다수결 표결로 결정하고 유럽의회의 승인을 받아 임명된다. 또한 집행위원회는 한 국가의 주무부처와 같이 정책영역에 따라 44개의 총국(Directorate-General: DG)으로 구성되어 있다. 약 3만 여명의 유럽공무원(eurocrats)으로 구성된 집행위원회의 기능은 매우 방대하고 다양한데, 주요한 기능은 다음과 같다. 첫째, 정책(법)을 발의할 수 있는 권한을 가진다. 둘째, 녹서(green paper) 및 연례보고서 등을 통해 유럽연합의 정책방향을 제시한다. 셋째, 농업정책, 통상정책, 경쟁정책, 지역정책 등 몇몇 공동정책에서 정책을 배타적으로 실행한다. 집행위원은 회원국에서 선출되지만 회원국이 아니라 유럽연합의 일반이익을 추구하며, 회원국과 초국가기구로부터 독립성을 보장 받는다. 집행위원회에서 근무하는 공무원들 역시 회원국의 정치적 영향으로부터 독립되어 있다. 이러한 초국가적 성격 때문에 집행위원회는 유럽연합이 발전하는데 있어서 가장 중요한 역할을 수행해 왔다고 할 수 있다.

 ② 이사회(Council): 유럽연합에는 두 개의 이사회가 존재한다. 하나는 회원국 정상들의 모임인 유럽이사회(European Council)이며, 다른 하나는 회원국 장관들의 모임인 각료이사회(Council of Ministers)이다. 통상 이사회라 지칭할 때는 후자를 말하며 유럽이사회는 정상회담(Summit)으로 불리기도 한다.

 ⒜ 유럽이사회(European Council): 매 6개월마다 개최되는 유럽이사회는 1974년 설립된 이후 비공식적인 기구로 존재하였으나, 1992년 마스트리히트조약으로 그 존재를 인정받아 회담 개최 및 방법 등이 조약에 명기되었다. 이후 2007년 리스본조약 체결로 유럽연합의 7번째 공식기구(official institution)가 되었다. 또한 2년 6개월 임기의 상임 유럽이사회 의장직을 신설하여 유럽이사회를 대표하는 역할을 수행하고, 2014년 현재 이사회 의장은 벨기에 출신의 롬푸이(Herman Van Rompuy)이다. 유럽이사회는 유럽연합의 공식적인기구이지만 입법 권한은 가지고 있지 않다. 하지만 회원국 정부의 수장으로 구성된 기구이기 때문에 유럽연합의 장기적인 정책방향을 설정하고, 집행위원회 위원장 임명, 유럽중앙은행장 임명, 유럽연합의 외교 책임자인 외교안보 고위대표 임명 등과 같은 실제적이고 중요한 권한을 행사한다. 또한 회원국 정부의 유럽연합 정책에 영향을 미칠 수 있는 권력을 가지고 있다.















 

⒝ 각료이사회(Council of Ministers): 각료이사회의 공식 명칭은 Council of the European Union으로 유럽연합에서 회원국의 이익을 대표하는 기구이며, 가장 중요한 정책결정 기관 중 하나이다. 의제에 따라서 환경부장관 혹은 통상부장관 등이 모이기 때문에 환경각료이사회, 통상각료이사회 등과 같이 불리기도 한다. 회원국들이 알파벳순으로 6개월마다 돌아가며 의장국 역할을 담당해 회의를 준비하고 실행하는 역할을 한다. 각료이사회는 사안에 따라 가중다수결 투표(qualified majority voting) 혹은 만장일치로 정책을 결정하며, 각 회원국들은 인구수에 따라 최대 29표(독일, 프랑스, 영국, 이탈리아)에서 최소 3표(몰타)까지 가지고 있는데, 이는 특정 법안에 독일이 찬성하면 29표가 찬성하는 것과 같은 방식이다. 가중다수결로 법안이 통과되기 위해서는 총 345표 중 255표인 73.9%가 필요하고, 찬성표를 던진 국가의 인구 합계가 유럽연합 전체인구 대비 62%를 상회해야 한다. 이렇게 국가별로 투표수에 가중치를 부여하고 법안 통과 조건을 여러 가지로 만든 것은 강대국의 이익을 보장하는 한편 소국의 이해관계도 보호하기 위해 마련된 것이다.

③ 유럽의회(European Parliament): 스트라스부르그에 위치한 유럽연합의 입법기관으로 28개 회원국 시민들에 의해 5년마다 직접선거로 선출된다. 선출된 의원들은 유럽의회에서 각 국가를 대표하는 것이 아니라 회원국 시민을 대표하기 때문에 이데올로기에 따라 원내교섭단체를 형성하고 있다. 유럽연합의 주요 입법기능은 주로 각료이사회가 행사하지만, 1992년 마스트리히트 조약 이후 유럽의회의 입법기능과 정치적 영향력이 강화되고 있다. 유럽의회는 주도적으로 입법을 할 수는 없지만 법안 수정요구나 거부권을 통해 권한을 행사한다. 그러나 특정 정책에 대해서는 조언만 할 수 있는 경우도 있다. 유럽의회는 유럽연합의 예산 감독권을 가지고 있을 뿐만 아니라 집행위원회를 감독하며 집행위원 임명 동의 및 불신임 투표를 통해 집행위원을 해임할 수 있다. 유럽통합 초창기 유럽의회는 권한이 별로 없는 형식적인 기구에 불과했기 때문에 유럽연합의 민주성 결핍(democratic deficit) 문제가 대두되었다. 즉, 유럽연합이 국민주권의 원칙에 의해 통치되지 않는다는 비판이었다. 하지만 1979년 유럽의회 선출을 위한 직접선거제 도입 이후 점차 유럽의회의 권한이 확대되어 유럽연합의 민주화에 진전을 가져왔다.

④ 유럽사법재판소(European Court of Justice): 룩셈부르크에 위치한 유럽사법재판소는 27명의 판사와 8명의 법률심의관(Advocates General)으로 구성되며 유럽연합 최고재판소에 해당한다. 판사와 법률심의관은 회원국 간 합의에 의해 임명되며 임기는 6년이고 1회에 한해 연임이 가능하다. 유럽사법재판소는 특정 회원국, 법인, 시민이 유럽연합법을 위반했을 경우 이를 심판하는 역할을 수행한다.

⑤ 유럽중앙은행(European Central Bank: ECB): 1998년 독일의 프랑크푸르트에 위치한 ECB는 유로화(Euro)가 통용되는 지역 즉, 유로존(Eurozone)의 통화정책, 외환관리 및 재정정책을 통해서 유럽연합 내의 물가안정을 추구하는 목표를 가진다.